欧盟碳关税：全球首个碳关税政策对我国有什么影响？
作者：杨婉琼 华略智库北京总部研究员
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
随着欧盟碳关税政策正式落槌，水泥、钢铁和电力等高排放领域出口站上风口浪尖。尽管欧盟内部言称碳边界调整机制与世贸组织规则、国际气候协定兼容，但其一经推出仍争议不断。本文将详细解读碳关税政策本质，深度剖析碳关税政策给我国带来的机遇及挑战，并在此基础上提出相应对策建议。
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2022年3月15日，欧盟经济与金融事务委员会通过了碳边界调整机制提案，标志着全球首个碳关税政策正式出台。
欧盟碳关税政策出台的背景是什么？对全球贸易和我国会有怎样的影响？我们应该如何应对？本文将对碳关税政策的本质进行剖析，并探讨碳关税政策对我国的影响，在此基础上提出有关对策建议。
碳关税发展历程
碳边界调整机制（CBAM）俗称“碳关税”，即运用关税的方式来应对气候问题。碳关税政策经历了漫长的发展和博弈。2007年，法国总统希拉克提出对未签订《京都协议书》的国家征收碳关税，这也是碳关税政策的首次提出。2008年，欧盟曾颁布航空碳关税政策，但迫于国际压力，最终不了了之。
美国也曾在2009年提出针对碳排放密集型产品的关税政策，但由于特朗普政府反对而处于搁置状态。拜登政府对碳关税态度较为积极。日本、英国等发达国家政府也表明了对碳关税政策的支持。
2021年7月，欧盟为落实自身减排目标，提出了16个气候措施提案，碳关税是其中之一。2022年3月15日欧盟正式通过的碳关税政策，涵盖水泥、铝、化肥、电力生产、钢铁五类产品，将于2023-2025年试运行，2026年正式实行。这意味着碳关税将成为全球首个运用关税解决气候问题的政策。
碳关税本质
欧盟颁布碳关税提案时，声称是为了避免自身的气候政策受到碳泄露的影响，简而言之，就是为了避免欧盟的减排政策导致发展中国家排放量增多。
事实上，碳关税政策远远没有这么简单。一方面，碳关税作为欧盟推进减排的重要措施，将显著提升欧盟在全球气候谈判中的话语权和产品国际竞争力；另一方面，欧盟通过碳关税政策对出口国征税，是借助气候之名行新型贸易保护主义之实，将对全球贸易格局和气候发展产生深远的影响。
增强国际贸易保护主义，提升欧盟气候问题话语权
欧盟通过碳关税政策将自身的碳排放责任转移，在一定程度上提升了在气候问题上的话语权。同时，碳关税政策将影响整个国际贸易体系，将提升欧盟进口商品成本，削弱进口商品价格竞争力，可能会引起新一轮国际贸易震荡和摩擦。
加剧发达国家与发展中国家的经济鸿沟
碳关税看似是针对气候问题发布的政策。但事实上，在全球推进绿色发展的进程中，发达国家有更大的动力和财力进行绿色研发和低碳转型，而发展中国家由于所处发展阶段的关系，对传统能源依赖度较高，绿色低碳转型压力比发达国家大许多。碳关税政策的出台，可能进一步加剧发展中国家和发达国家之间的经济鸿沟，导致发展中国家的产业结构被锁死在低端环节。
增加高碳行业转型压力，加速全球绿色低碳发展步伐
碳关税对高碳排放国家有很大影响。比如，政策提出将对水泥、电力、化肥、钢铁和铝五类产品征收关税，这将显著增加中国、俄罗斯等重工业比重较高国家的商品出口成本，降低水泥、钢铁、铝等产品在欧盟市场的国际竞争力。碳关税也变相提高了欧盟国家的产业竞争力，之前转移到中国的外商投资可能因“碳泄露”而重回欧洲。
当然，碳关税也会倒逼各国减少碳排放，促进能源结构和产业结构调整，加快形成绿色低碳发展格局。
对我国的不利影响
欧盟碳关税政策的出台，将从产业、能源、贸易等多方面对我国带来不利影响。
1. 水泥、钢铁和铝等高碳行业将受到直接影响
从欧盟发布的政策条文看，碳关税包含的五个征税行业，也是我国出口的重点行业领域。欧盟是我国第二大出口市场，2022年前两个月又超过东盟成为中国第一大贸易伙伴，碳关税政策的出台对我国相关行业的冲击不容低估。2020年我国对欧盟出口的钢和铝达到250亿美元。据有关专家预测，碳关税占钢铁和铝价格的比重分别为11%和 30%。
一方面，我国相关行业产品出口价格将显著增加，削弱出口竞争力，同时增加生产制造的成本，一些企业进口的原材料价格也会上涨。另一方面，在发达国家纷纷表明支持碳关税政策的背景下，欧盟为了追求自身利益和话语权，将在2026年前对碳关税政策进行评估，极有可能逐步扩大征税范围。
面对发达国家对碳关税政策的联合行动，尽快推进高碳产业转型升级，对冲碳关税带来的成本压力，成为我国迫在眉睫的任务。
2. 我国实现碳达峰碳中和目标压力进一步加大
与发达国家相比，我国实现碳达峰碳中和目标的时间紧、任务重、压力大。碳关税正式实施后，我国将会面临更加严苛的排放政策，这无疑加剧了实现碳达峰碳中和目标的压力。如何处理由碳关税政策带来的产业转型、就业、出口等一系列问题，成为我国及众多企业不得不面对的课题。
3. 我国对外贸易环境将会更加复杂
我国已连续17年成为国际贸易摩擦最严重国家，面临着技术壁垒、环境壁垒、知识产权壁垒等多种因素影响。碳关税政策实施以后，我国作为最大的发展中国家，很有可能成为西方国家征收碳关税的主要目标，这会让我国面临更为复杂的国际贸易环境，中欧之间贸易关系会更加紧张，贸易摩擦会加剧。
给我国带来的发展机遇
碳关税政策在给我国带来巨大挑战的同时，也将倒逼我国加快能源和产业结构调整，积极开展绿色技术研发，完善碳市场交易机制，加快形成绿色低碳循环发展的新格局。
1. 倒逼我国能源和产业结构调整，促进高耗能产业转型
碳关税政策会倒逼高碳排放企业节能减排，有利于我国加快能源结构调整和产业结构转型，绿色低碳的新能源占比将加速上升，高耗能产业占比将进一步缩减，以新能源、新材料为主体的新兴产业会迎来更大的发展机会。同时，碳关税也将倒逼我国企业加快低碳绿色关键技术研发和应用，为我国推进碳达峰碳中和、构建绿色低碳循环发展格局形成强大助力。
2. 倒逼我国加快完善碳交易机制，促进碳交易市场发展
我国的碳交易市场目前只包含电力行业，钢铁、铝、水泥等高碳产业尚没有纳入。目前的碳市场成交价在40-60元/吨浮动，与欧盟的70欧元左右/吨有很大的差距。碳关税政策将会倒逼我国尽快扩大碳交易市场范围，加快提升碳市场规模，形成更加成熟、完善的碳交易体制，并逐步与全球碳市场接轨。
中国作为全球唯一拥有所有工业门类的国家，要从贸易、能源、产业、金融、国际合作等多方面积极应对欧盟碳关税政策影响，推动经济社会发展全面绿色低碳转型，走出一条生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。
优化高碳行业出口结构，减少碳关税影响
应对碳关税政策最直接的措施就是优化出口结构，要从政策层面对高碳企业出口进行引导和支持。一方面，积极推动高碳出口行业企业进行产品优化，积极运用先进工艺、节能材料降低碳排放，尽量减轻碳关税政策实施后对企业的冲击。另一方面，鼓励企业积极推进出口产品、贸易市场多元化，增加绿色低碳产品出口比重，努力开辟新的国际市场，适当降低对欧盟市场出口依赖。
加快碳交易市场发展，健全碳排放政策
一是建立完善碳市场法律法规、制度体系和绿色金融规则，完善碳排放核算方法体系，为碳交易提供良好的制度保障和依据。二是加快推进全国碳市场建设，逐步扩大行业范围和交易主体范围，构建全领域、多层次的产品体系，配备专业的基础设施和人才队伍。三是合理构建碳定价机制，持续丰富碳期货、碳期权等碳市场衍生品交易，引入多样化的交易方式，提升交易市场的活跃度，用好碳市场抵消和调节机制。四是建立良好的监管协同机制，构建完善的碳市场信息公开制度，实现碳市场全生命周期的有效监管，减少碳交易市场风险。
探索碳排放税收政策，倒逼企业低碳减排
碳税收政策（简称“碳税”）是缓解气候变暖、增加政府收入、推动低碳发展的重要手段。由于国际税收协定明确禁止双重征税，在我国探索实行碳税政策，不仅可以抵消国际碳关税政策压力，也可以倒逼企业低碳减排，形成良好的低碳循环发展格局。探索实施碳税政策，关键要构建好“三个机制”：
一是设置科学的税率机制。根据各地发展特征、发展水平、产业结构等特点，设置差异化的碳税税率。同时，要明确碳税征收范围的边界，避免企业同时实施碳交易和碳税政策。
二是设置动态的纳税机制。充分考虑经济发展的阶段和特点，低起点、阶梯式地推进碳税的开征，确保政策的施行适应经济发展特征。
三是设置完善的联动机制。由于碳交易市场存在波动性，要加强碳税与碳排放政策的协同，实现两种制度在调控力度上基本一致，构建良好的协调机制，形成相对公平的碳减排政策环境。
全球在气候问题上已达成共识，绿色低碳发展已经成为一个国家赢得世界经济话语权的筹码，各国都竞相在绿色低碳技术和产业领域赛跑。应对碳关税带来的影响，要加快推进产业低碳转型，全力推进碳达峰碳中和目标。
一是加快推进能源结构调整。提升现有能源使用效率，加快发展风光水核等非化石能源，加强储能、氢能等技术发展，逐步减少化石能源比例。
二是推进产业绿色低碳转型。推动钢铁、水泥、化工等高碳排放产业转型升级，推进产业技术革新，不断优化产业结构和生产效率，推动产业绿色化、现代化发展进程。
三是加强低碳绿色关键技术研发。积极发展CCUS技术、信息技术、可再生能源技术等低碳技术，加大创新研发力度，不断攻破制约绿色发展的难题。
碳关税和气候问题是全球面临的共同问题，开展广泛深入的全球合作有助于我国更好地面对碳关税带来的挑战。同时，全球在气候问题规则、碳市场发展等方面都存在着很大的不确定性，积极与其他国家合作，也有助于提升中国在气候领域的话语权，加快构建人类命运共同体。
一是加强国际合作交流。与周边国家、发展中国家构建合作体系，积极就碳关税问题与欧盟进行谈判。
二是学习国外先进经验。学习借鉴发达国家碳市场管理、交易等方面的先进经验，加强专业人才培养的合作与共建。
三是引进国外先进技术。学习欧盟、日本等发达经济体先进的绿色低碳技术，助推我国制造业转型升级和绿色低碳产业发展。
四是积极参与全球碳市场规则制定。坚持巴黎协定确立的长远目标，积极参与全球碳市场、气候投融资标准等国际规则制定，在全球气候变化问题上掌握话语权和主动权。